完善社會政策需要著重解決的關(guān)鍵體制機(jī)制問題

目前，社會政策在決策、執(zhí)行中面臨諸多挑戰(zhàn)，要完善社會政策應(yīng)著重解決一些關(guān)鍵性的體制機(jī)制問題，特別是完善運(yùn)行機(jī)制，抓好關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)選擇和管理。當(dāng)前，應(yīng)調(diào)整和完善不同層級政府在社會保障和公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任關(guān)系，完善公共投入和管理方式確保公眾特別是中低收入群體受益，深化公共部門特別是事業(yè)單位改革，動員民間和社會力量參與社會領(lǐng)域的改革和發(fā)展，加快推進(jìn)影響長期發(fā)展的特殊領(lǐng)域政策調(diào)整，進(jìn)一步推進(jìn)公平的市場環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)對各個領(lǐng)域改革試點的宏觀指導(dǎo)并優(yōu)化考核機(jī)制。

社會政策的建設(shè)和制度完善，不僅要明確各個領(lǐng)域、各種具體制度的改革和發(fā)展方向，也要推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的體制改革，完善運(yùn)行機(jī)制，尤其是抓好關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)選擇和管理，全面提升服務(wù)和管理質(zhì)量及效率?？紤]到國際經(jīng)驗和我國社會政策領(lǐng)域在決策、執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)，我們認(rèn)為以下幾個方面的問題值得重視。

——調(diào)整、完善不同層級政府在社會保障和公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任關(guān)系。

社會保障和公共服務(wù)是政府責(zé)任。一個非常關(guān)鍵的問題是，我國有五級政府，多年來，政府間責(zé)任關(guān)系不順對社會建設(shè)產(chǎn)生了非常大的影響，必須加快改革。核心問題是調(diào)整完善不同層級政府在社會保障和公共服務(wù)上的決策、投入、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任。

第一，強(qiáng)化中央政府的決策和規(guī)劃責(zé)任。在社會保障和公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)均等化和制度的一致性是必須堅持的方向。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任。由于地區(qū)之間發(fā)展水平差異大，在具體政策上可給地方政府一定空間，但大的方向必須一致。

第二，進(jìn)一步明確執(zhí)行責(zé)任。應(yīng)根據(jù)不同類型社會保障和公共服務(wù)的特點，明確哪些由高層級政府執(zhí)行，哪些由地方政府特別是基層政府執(zhí)行，哪些由不同層級政府共同執(zhí)行。從實際情況看，多數(shù)社會保障和公共服務(wù)的責(zé)任執(zhí)行必須主要依靠地方特別是縣、市一級政府。

第三，根據(jù)執(zhí)行責(zé)任明確投入責(zé)任。鑒于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且相當(dāng)多服務(wù)和管理需要地方執(zhí)行的現(xiàn)實，必須進(jìn)一步改革和完善費用分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化中央政府以及省級政府對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，均等化財力。義務(wù)教育等領(lǐng)域可在近年來改革實踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索支出項目的分擔(dān)方式。

第四，強(qiáng)化高層級政府對地方社會建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任。目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更多由中央政府制定，具體監(jiān)督考核的實施應(yīng)主要依靠省級政府。同時，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)對象和公眾的監(jiān)督作用。

——完善公共投入和管理方式，明確產(chǎn)品屬性和費用分擔(dān)機(jī)制，確保公眾特別是中低收入群體受益。

第一，進(jìn)一步明確公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，把握好“度”，推進(jìn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅要設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，也要設(shè)立最高標(biāo)準(zhǔn)，這是實現(xiàn)服務(wù)均等化的基礎(chǔ)?？紤]到區(qū)域間現(xiàn)實存在的差異，可以留出一定空間，但不能過大；在區(qū)域內(nèi)，應(yīng)對各種服務(wù)盡可能執(zhí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)。

第二，改革投入方式，完善管理，提高公共投入績效。不僅要穩(wěn)步增加投入，更要通過制度建設(shè)提升公共投入的效率，并確保公共投入真正轉(zhuǎn)化為公眾福利。要扭轉(zhuǎn)重基本建設(shè)、忽視日常運(yùn)行投入的傾向，建立公共投入和有關(guān)服務(wù)價格調(diào)整的聯(lián)動機(jī)制。同時，進(jìn)一步強(qiáng)化對公共資金使用的監(jiān)管，規(guī)范資金流程，推進(jìn)公開透明，加強(qiáng)績效評估；在具體管理方面，要充分利用現(xiàn)代信息手段，完善管理。當(dāng)前要著力解決不同領(lǐng)域、不同區(qū)域之間信息化建設(shè)分割問題，實現(xiàn)信息共享。

第三，進(jìn)一步明確產(chǎn)品屬性和費用分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合財力和不同類型服務(wù)的特點，分別采取免費、低于成本定價或按成本收費等方式。對于涉及大多數(shù)人的最基礎(chǔ)性服務(wù)，最好采取免費或個人少量分擔(dān)(控制浪費)方式。對于需要個人和家庭分擔(dān)費用的服務(wù)，應(yīng)充分考慮個人支付能力，同步建立相應(yīng)的減免或補(bǔ)助政策，避免逆向轉(zhuǎn)移支付，確保中低收入群體受益。

——深化公共部門特別是事業(yè)單位改革，提高服務(wù)績效。

公共部門特別是事業(yè)單位，是政府公共服務(wù)的承擔(dān)者。同時，其自身也不可避免有其特定利益訴求。因此，需要全面總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗教訓(xùn)，加快推進(jìn)改革，提升服務(wù)質(zhì)量和績效。

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化分類改革和管理。事業(yè)單位服務(wù)領(lǐng)域繁多，類型復(fù)雜，差異性極大，不可能采取統(tǒng)一的組織管理模式。最近公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》，明確提出了分類對事業(yè)單位進(jìn)行組織管理的改革思路，方向非常正確。但在操作過程中，仍需考慮教科文衛(wèi)等不同領(lǐng)域差異以及同一領(lǐng)域內(nèi)不同類型服務(wù)的差異，結(jié)合國際經(jīng)驗，進(jìn)一步細(xì)化對事業(yè)單位的分類，選擇差別化管理方式。

第二，進(jìn)一步完善激勵與約束機(jī)制。一方面，要完善評價機(jī)制，評價的核心是公共服務(wù)質(zhì)量、國民福利改善程度。在此基礎(chǔ)上，員工薪酬、福利等激勵措施應(yīng)更多與評價結(jié)果掛鉤。另一方面，要強(qiáng)化約束。當(dāng)前最關(guān)鍵的是要扭轉(zhuǎn)鼓勵事業(yè)單位創(chuàng)收、創(chuàng)收收入自行支配、將職工收入與服務(wù)收入掛鉤等做法，在強(qiáng)化政府投入、調(diào)整相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制的同時，對公共部門的資產(chǎn)處置和剩余分配進(jìn)行嚴(yán)格控制。

——立足制度建設(shè)，積極穩(wěn)妥地動員民間和社會力量參與社會領(lǐng)域的改革和發(fā)展。

除了要在社會管理領(lǐng)域積極培育社會組織外，還應(yīng)該積極穩(wěn)妥地動員民間和社會力量參與提供公共服務(wù)。就我國而言，民間和社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的潛力很大，在公共服務(wù)的提供方面可以形成有益的補(bǔ)充。

第一，積極鼓勵民間和社會力量參與公共服務(wù)的提供。在不少公共服務(wù)領(lǐng)域，民間和社會資本都有意愿、有能力參與，應(yīng)積極鼓勵，形成政府主導(dǎo)、社會參與的多元化服務(wù)格局，滿足不同層次需求，促進(jìn)民間和社會力量與公共機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。同時，也必須考慮不同公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，合理確定民間和社會力量的參與方式和參與程度。

第二，明確區(qū)分營利和非營利機(jī)構(gòu)，采取差別化管理方式。從國際經(jīng)驗看，民間和社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展有不同目標(biāo)和方式，在管理方面也必須實施差別化政策。對于營利機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照企業(yè)模式進(jìn)行管理，照章納稅。對于非營利機(jī)構(gòu)，應(yīng)堅持激勵與約束并舉的原則，一方面，依據(jù)公益性原則，在稅收、土地、委托服務(wù)等方面給予支持；另一方面，也要依法控制非營利機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置和剩余分配。此外，還要充分認(rèn)識到民間和社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的局限性。從國際經(jīng)驗看，在公共服務(wù)的提供方面，還沒有民間和社會力量成為主導(dǎo)的先例。

——加快推進(jìn)影響長期發(fā)展的特殊領(lǐng)域政策調(diào)整。

第一，盡快調(diào)整完善人口和計劃生育政策。30多年來，針對過大的人口壓力，我國實施了嚴(yán)格的計劃生育政策，生育率快速下降。目前，學(xué)界普遍認(rèn)為我國的生育水平遠(yuǎn)低于1.8的官方公布水平。北京、上海等大城市按戶籍人口計算則出現(xiàn)了低于1的超低水平。各方面的數(shù)據(jù)和信息均顯示，我國生育水平已經(jīng)明顯低于2.1的更替水平。同時，按照國際經(jīng)驗，城市化、工業(yè)化和受教育水平提高等因素還會進(jìn)一步加劇這一趨勢。人口紅利加速消失、老齡化加速以及未來可能的勞動力短缺問題將成為新的重大挑戰(zhàn)。鑒于這種現(xiàn)實，建議盡快調(diào)整計劃生育政策，可考慮全面放開二胎。否則，越晚越被動。

第二，綜合推進(jìn)與戶籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革。未來一個時期，城市化和人口流動仍將保持強(qiáng)勁態(tài)勢，為避免城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)固化，加快推進(jìn)與戶籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革意義重大。近年來，在流動人口子女義務(wù)教育等不少領(lǐng)域，已經(jīng)進(jìn)行了很多改革探索，取得了不少好的經(jīng)驗。但總體上，問題還很突出，需要加快改革。一是從公眾關(guān)注的流動人口子女教育特別是非義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障以及保障性住房等關(guān)鍵問題入手，盡快研究出臺有關(guān)改革方案；二是要充分考慮特大城市、大城市及中小城市差異，從中小城市入手，加快推進(jìn)改革；三是要同步推進(jìn)相關(guān)體制改革，比如在財政轉(zhuǎn)移支付中考慮人口流動因素，理順利益關(guān)系，提高地方政府特別是流入地政府為流動人口提供均等化服務(wù)的積極性。在各種社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，也要更多考慮城市化和人口流動帶來的需求變化。

——進(jìn)一步推進(jìn)公平的市場環(huán)境建設(shè)。

當(dāng)前社會領(lǐng)域存在諸多矛盾和問題，有社會政策建設(shè)和社會管理改革滯后的因素，在很大程度上也和市場環(huán)境不完善、市場秩序混亂有很大關(guān)系。因此，完善市場環(huán)境，規(guī)范市場秩序意義重大。“十二五”期間，應(yīng)以更有力的手段打擊權(quán)錢交易、假冒偽劣等不法行為，消除壟斷和各種形式的不公平競爭，使等量要素投入能夠獲得等量收益。同時，在收入分配中鼓勵勤勞致富、遏制各種投機(jī)行為，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，鼓勵創(chuàng)新。

——加強(qiáng)對各個領(lǐng)域改革試點的宏觀指導(dǎo)，優(yōu)化考核機(jī)制。

第一，強(qiáng)化對地方改革試點的宏觀指導(dǎo)。社會領(lǐng)域的建設(shè)和有關(guān)改革，需要充分調(diào)動各方面的積極性，尤其是要鼓勵地方進(jìn)行試點。但必須強(qiáng)調(diào)的是，社會領(lǐng)域的建設(shè)有其內(nèi)在規(guī)律，同時，地方利益與國家利益、社會利益并非永遠(yuǎn)一致和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)化頂層設(shè)計對地方試點的指導(dǎo)意義重大。鑒于社會領(lǐng)域問題復(fù)雜且很多問題相互交織，建議考慮在最高層建立實體性綜合規(guī)劃和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

第二，推進(jìn)綜合改革實驗。由于社會領(lǐng)域很多問題相互交織，以單項突破方式推進(jìn)改革有很大局限性。建議“十二五”期間，在東、中、西部選擇若干省級行政區(qū)域，進(jìn)行包括社會保障、公共服務(wù)、社會管理以及其他相關(guān)體制改革的綜合實驗。另外，對有關(guān)改革實驗應(yīng)該完善試錯和糾錯機(jī)制。試點可能成功，也可能失敗或出現(xiàn)問題。通過試點發(fā)現(xiàn)問題本身也具有非常重要的價值，進(jìn)行及時糾正和完善，可以使改革更加順利。

第三，進(jìn)一步調(diào)整完善干部考核機(jī)制，改變目前GDP考核優(yōu)先的傾向，強(qiáng)化對地方社會發(fā)展水平尤其是社會領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量和管理改善狀況的考核，提高各級政府和地方領(lǐng)導(dǎo)干部對社會領(lǐng)域建設(shè)和改革的積極性，提升服務(wù)和管理能力。來源：中國經(jīng)濟(jì)時報

(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部)